Regulación de Alimentación Saludable: lo que se propone, críticas, posibles barreras burocráticas y
Después de algunos años de publicada la Ley 30021, Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes, estamos ad portas, finalmente, de la entrada en vigencia de todo un nuevo sistema legal en el Perú. Sin embargo, el sistema propuesto deja aún algunas dudas de cara a su propósito que es la protección al consumidor.
En esta entrada vamos a: (i) realizar un overview del sistema legal propuesto en el Perú sobre alimentación saludable; (ii) plantear unos comentarios críticos a dicho sistema; (iii) listar los proyectos de ley existentes sobre el particular; y, (iv) comentar algunos enfoques alternativos. Por ahora, voy a dejar de lado la defensa de mi derecho a comer rico y la crítica al hecho que el Estado nos diga cómo y qué comer.
Sistema legal propuesto
A continuación, vamos a detallar cómo se ha venido decantando nuestra regulación de alimentación saludable hasta la fecha.
Esta Ley impone principalmente restricciones a la publicidad dirigida a niños, niñas y adolescentes menores de 16, de alimentos y bebidas no-alcohólicas procesados. Estas restricciones están referidas, por ejemplo, a no incentivar su consumo inmoderado, no promover la entrega de regalos, premios o cualquier beneficio destinado a fomentarla adquisición de estos productos, etc.
Asimismo, establece que, en la publicidad y empaques de estos productos, que superen determinados parámetros técnicos fijados mediante Reglamento, se deben consignar las siguientes advertencias:
“Alto en (Sodio-azúcar-grasas saturadas): Evitar su consumo excesivo”
“Contiene grasas trans: Evitar su consumo"
Denominaremos a este sistema como el sistema de advertencias frontales.
Esta norma estableció parámetros técnicos. No obstante, supeditó su vigencia a la publicación del Reglamento de la Ley 30021. Nunca entró en vigencia y fue derogada.
Esta norma proponía que el Ministerio de Salud (Minsa) publique periódicamente una lista de alimentos y bebidas no alcohólicas no saludables. Esta norma fue derogada sin aplicación alguna.
Esta norma establece que, en un plazo 18 meses contados a partir de su vigencia, no se podrán comercializar alimentos y bebidas no alcohólicas procesadas industrialmente, con especial énfasis en grasas, aceites y margarinas, que superen determinados parámetros de grasas trans.
Asimismo, se determinó que en un plazo de 54 meses a partir de su vigencia se eliminará el uso y contenido de grasas trans que provienen de la hidrogenación parcial en cualquier alimento y bebida no alcohólica procesada.
Esta norma entra en vigencia a los 180 días de su publicación.
El Reglamento finalmente estableció los parámetros técnicos y fechas a partir de las cuales estos entran en vigencia a fin de que se apliquen las restricciones y advertencias publicitarias señaladas en la Ley 30021. A continuación, el detalle:
Asimismo, se determinó que las restricciones a la publicidad y advertencias se aplicarán a productos fabricados de manera posterior a la entrada en vigencia del Reglamento. Se detalló, además, cómo se deben consignar las advertencias publicitarias según el medio de comunicación de que se trate. Finalmente, el Reglamento indicó que el Minsa elaborará el "Manual de Advertencias Publicitarias".
Recientemente, se publicó el proyecto de "Manual de Advertencias Publicitarias”. Dentro de las principales estipulaciones se tiene:
Se regula el formato de las advertencias publicitarias (forma geométrica, color, tipografía, tamaño, etc.). Se establece que las advertencias publicitarias se ubicarán en la zona superior derecha de la cara frontal del envase que contenga o envuelva el producto unitario.
Se propone que la publicidad en medios de comunicación escritos, en anuncios difundidos en la vía pública e internet, las advertencias publicitarias deberán consignarse en un área que cubrirá hasta el 15% del tamaño del anuncio, según escala. A su vez, se establece que la publicidad en medios audiovisuales y radiales, las advertencias deberán colocarse al final del anuncio y a una velocidad igual al tiempo de grabación. En medios audiovisuales deberá colocarse además la imagen de las restricciones que corresponden en el empaque.
Finalmente, se incluyen las imágenes de las advertencias publicitarias como anexo:
Cabe indicar que este proyecto se encuentra para comentarios hasta 90 días calendario después de su publicación.
Críticas al sistema de advertencias frontales
No es de objetar el contar con una política de alimentación saludable. Empero, sí analizar cuáles son las mejores herramientas para lograr tal fin. En sentido, a continuación, resumiré de manera sucinta, las principales críticas al sistema propuesto:
Los parámetros técnicos de azúcar, sodio y grasas saturadas establecidos mediante el Reglamento no tienen fundamento científico. En efecto, en la exposición de motivos del Reglamento solamente se habla sobre el problema de la obesidad en el Perú, pero no se expresa ningún fundamento de porqué dichos límites complementan una dieta recomendada.
Los usos y costumbres en la alimentación varían dependiendo de las distintas realidades. No existe un estudio sobre el particular para territorio peruano que sirva como fundamento técnico.
De otro lado, tampoco explica una relación causal entre el consumo de los alimentos y bebidas sujetos al sistema y el problema de la obesidad. Es decir, no se justifica que la regulación sea una medida adecuada para solucionar el problema planteado. Ello debiera ser la base de la implementación de la política.
El sistema de advertencias frontales no transmite adecuadamente la información sobre una alimentación saludable al consumidor y, de hecho, puede inducirlo a error. Ciertamente, un consumidor podría pensar que un producto es saludable porque este no contiene las advertencias. Sin embargo, si el contenido de este producto se encuentra muy cerca de los parámetros establecidos, el consumidor podría atentando contra su salud dado que podría ingerirlos de manera excesiva en la errada idea de que es saludable.
El sistema de advertencias frontales está en función a determinadas cantidades de ml o mg, lo cual no guarda relación con la ingesta diaria de productos. En efecto, un producto cuyo contenido de sodio hace que deba tener la advertencia en el empaque, puede ser asumido como no saludable por el consumidor. No obstante, en la dosis regular de ingesta diaria, sí puede ser saludable. Por ejemplo, un condimento que contiene 800 mg de sodio por cada 100 g es un producto de alto contenido de sodio. Empero, si un consumidor normalmente en el día consume 20 g de dicho producto, entonces este no es dañino. Bajo este sistema, hasta una botella de agua tendría una advertencia en el empaque.
El sistema propuesto no trata sobre el consumo de kcal, que es un factor preponderante al momento de evaluar una dieta determinada.
El modelo propuesto es una copia del modelo chileno, sin considerar la realidad nacional y sin evidencia de que el mismo haya funcionado o mejorado la alimentación de manera adecuada.
Se excluye, y sin justificación, la comercialización de productos que podrían ser más perjudiciales para la salud. Efectivamente, están excluidos del sistema, por ejemplo, los alimentos y bebidas no-alcohólicas en estado natural o no sometidas a proceso de industrialización, los cuales pueden tener un contenido calórico más perjudicial, y representan un porcentaje más relevante en la ingesta regular diaria peruana.
El Reglamento y el Manual: Posibles barreras burocráticas
Un tema no menor es que el Reglamento actual y el Manual de Advertencias Publicitarias --de aprobarse- podrían constituir barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
Al respecto, debemos recordar que, de conformidad con la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, la obligación de colocar las advertencias publicitarias, así como las restricciones a la publicidad, son exigencias que califican como barreras burocráticas.
Asimismo, uno de los requisitos que las entidades públicas deben acreditar al momento de imponer barreras burocráticas es que estas sean (i) idóneas o adecuadas para solucionar un problema determinado; y, que (ii) la entidad haya evaluado y descartado la existencia de otras medidas menos gravosas. En caso contrario, podemos estar ante barreras burocráticas carentes de razonabilidad.
En relación al Reglamento, según hemos apuntado, este establece unos parámetros técnicos sobre los límites de sodio, azúcar y grasas saturadas.
De la revisión de la fundamentación de dicha norma (la exposición de motivos), no notamos (i) justificación alguna respecto de que dichos parámetros son los adecuados para atacar el problema de la obesidad (usted lector puede revisarlo con sus propios ojos); o (ii) que se haya evaluado y descartado otras opciones menos gravosas como las tablas nutricionales o Guías Diarias de Alimentación (GDA). Es decir, las exigencias establecidas en el Reglamento, sobre los productos que superen los parámetros técnicos, pueden ser serias candidatas a ser consideradas como barreras burocráticas irracionales si es que el gobierno es consistente con su política de eliminación de trabas a la economía.
De otro lado, la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas establece también que, si a través de la imposición de una barrera burocrática se contravienen otras normas, entonces esta puede ser considerada como una barrera burocrática ilegal. Sobre el particular, el Manual de Advertencias Publicitarias -de aprobarse- claramente establece exigencias que exceden lo establecido en la Ley 30021. En efecto, esta última establece únicamente que las frases que componen las advertencias publicitarias se deben consignar en forma clara, legible, destacada y comprensible. Sin embargo, el proyecto de manual obliga a consignar formas geométricas y publicidad a favor del Minsa, lo cual no está contemplado en la Ley ni en el Reglamento.
Siendo así, estaríamos una barrera burocrática ilegal. Demás tampoco está señalar que el Manual de Advertencias Publicitarias no contiene un análisis sobre la viabilidad de implementar otros sistemas menos gravosos como el consistente en colocar tablas nutricionales o Guías Diarias de Alimentación (GDA).
En suma, estamos ante un sistema que no pasaría un adecuado análisis de calidad regulatoria.
Proyectos de Ley
Teniendo en cuenta la falta de claridad del sistema, en los últimos meses se han presentado diversos proyectos de ley que pretenden -algunos- mejorar el enfoque de este sistema. Así, tenemos:
11/01/17 Proyecto de Ley 865/2016-CR
Proponente: PPK (Salvador HeresI)
Este PL plantea que todos los envases deben tener tablas nutricionales estandarizadas -dejando de lado el sistema de advertencias mediante hexágonos negros- sobre el contenido de energía, sodio, azúcar, grasas saturadas, grasas trans y otros relevantes. Asimismo, que el Minsa aprobará las tablas estandarizadas teniendo en cuenta el valor diario recomendado contenido en cada porción.
31/01/17 Proyecto de Ley 914/2016-CR
Proponente: PPK (Carlos Bruce)
Plantea que las empresas deben brindar información nutricional sobre el valor energético, grasas, grasas saturadas, grasas trans, hidratos de carbono, azúcares, proteínas y sodio; según el valor diario recomendado por el Codex. Propone, además, que en la publicidad se debe alertar sobre el contenido alto de estos elementos. El Minsa reglamentaría los parámetros técnicos.
12/06/17 Proyecto de Ley 1519/2016-CR
Proponente: Fuerza Popular (Daniel Salaverry)
Formula modificar la Ley de Etiquetado y Verificación de los Reglamentos Técnicos de los Productos Industriales Manufacturados, estableciendo que la información referida al porcentaje del contenido de los componentes grasa, azúcar y sales, en productos destinados al consumo humano, sea expresada en un gráfico de barras de colores rojo, amarillo y verde; en el que rojo, es contenido alto; amarillo, contenido medio y verde, contenido bajo.
23/06/17 Proyecto de Ley 1589/2016-CR
Proponente: Acción Popular (Yonhy Lescano)
Busca: (i) modificar el Reglamento de la Ley 30021 con objeto de adelantar la entrada en vigencia del sistema actual de advertencias publicitarias; (ii) incorporar al sistema a los proveedores de comida rápida; y, (ii) obligar a colocar advertencias en la publicidad del producto incluso cuando su contenido no supere los parámetros técnicos.
20/10/17 Proyecto de Ley 1700/2016-CR
Proponente: Frente Amplio (Edyson Morales)
Establece un conjunto de prohibiciones a la comercialización y publicidad de alimentos considerados como chatarra, sin hacer precisión técnica alguna.
20/10/17 Proyecto de Ley 2036/2017-CR
Proponente: Alianza para el Progreso (Edwin Donayre)
Establece unos nuevos parámetros técnicos para el contenido de azúcar, sodio, grasas saturadas y grasas trans, y que estos estén recogidos en la Ley 30021.
De acuerdo con El Comercio, los Proyectos de Ley 1959 y 2036, quedaron excluidos del dictamen que será discutido en la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos.
Asimismo, los proyectos de ley que quedan para debate son los propuestos por el partido que tiene mayoría en el congreso o por el que es el oficialista. Así las cosas, pareciera que es muy probable que se vengan cambios al sistema de advertencias frontal.
Comentarios finales
Grandes son las dudas que deja el sistema propuesto actualmente.
Ello, pues, si bien la información que se pretende dar al consumidor debe cumplir con ser efectiva pero, es más importante aún que sea cierta. De nada sirve tener un sistema de información que sea muy disuasivo, pero que lo que transmite no es verdadero.
En efecto, si bien el sistema de advertencias frontales podría transmitir información más disuasiva al consumidor, esta información que se transmite no es precisa, según se ha fundamentado en esta entrada. Por lo tanto, no es de mucha ayuda como política pública. Por ello, las críticas deben ser analizadas y no simplemente se pida opinión a los sectores involucrados para cumplir con formalidades como se suele hacer.
Ahora bien, es claro que la industria tiene cuestionamientos técnicos de fondo que son válidos. También es claro que muchos políticos querrán aprobar cualquier cuestión al caballazo. No obstante, más claro es que se viene un nuevo sistema de regulación de alimentación saludable sí o sí.
En mi opinión, deben evaluarse otros sistemas alternativos más adecuados y que cuentan con evidencia de su funcionamiento.
De un lado, tenemos aquel que obliga a las empresas a colocar las tablas nutricionales de los productos (ver segunda foto de la imagen inicial). Este sistema tiene base en estándares internacionales elaborados por la Comisión del Codex Alimentario y es empleado ampliamente en distintos países. Principalmente, propone que se coloque en el empaque una tabla nutricional con toda descripción destinada a informar al consumidor sobre las propiedades nutricionales de un alimento o bebida.
Este sistema es importante porque contiene información sobre la base de porciones, que es lo que consumimos realmente y recoge además otra información como valor energético, el porcentaje de valor diario, necesidades nutricionales etc.
De otro lado, tenemos el sistema de Guías Diarias de Alimentación o Guidelines Daily Amounts (GDA). Este sistema traslada información nutricional al consumidor más exacta y sencilla y por ello muchos países vienen adoptándolo en los últimos años. Las GDA indican la cantidad de energía (Calorías) y determinados nutrientes (grasas, grasas saturadas, sodio/sal y azúcares) que aporta una ración de un determinado alimento o bebida con respecto a las necesidades diarias.
Tienen como valores de referencia las cantidades recomendadas por expertos y respaldadas por la EFSA (European Food Safety Authority) y otras autoridades internacionales. Además, los valores se calculan a partir de las necesidades medias estimadas de determinada población y toman en consideración los niveles actuales de actividad física y estilo de vida de una mujer media. A partir de ahí, presenta más ventajas que el sistema de etiquetado frontal propuesto.
En mi opinión, este sistema es muy superior al que actualmente tendríamos porque cumple con transmitir información más precisa al consumidor y de una manera más clara (ver tercera foto de la imagen inicial). Básicamente esta etiqueta te dice: este producto te aporta este porcentaje de determinado contenido respecto del total que puedes ingerir diario, a fin de que el consumidor vaya calculando si podría consumir otros productos que pueden tener el mismo contenido sin atentar contra su salud.
Lo más importante aún es que hay evidencias de su efectividad. En efecto, existen estudios con muy buenos resultados que respecto de: (i) su compresión; (ii) su utilidad; y, (iii) su nivel de penetración.
Luego, hay algunas variaciones de estos sistemas cuando se emplean con colores. Por ejemplo, en algunos casos, las tablas nutricionales o las GDA se presentan con colores rojo, amarillo y verde, a fin de indiciar cuál es más o menos saludable. No obstante, cuando se coloca este tipo de advertencias, nuevamente se puede inducir a error al consumidor.
Como se pude apreciar, sí existen sistemas internacionales mucho mejores que el que se pretende imponer. No es necesario inventar la pólvora.
Al final, la idea es que, sea que se logre un punto medio o uno extremo, este se encuentre adecuadamente fundamentado. Lamentablemente, este no parece ser escenario actual (para variar) y, encima, atentan contra mi derecho a comer rico.
