Un ACB para el Congreso - Evaluando los costos y beneficios de una medida

Quienes hemos revisado algunos proyectos de ley que se presentan en el Congreso, en su mayoría, con seguridad hemos visto un texto como el siguiente en la Exposición de Motivos:

En efecto, al evaluar el impacto de una propuesta legislativa, se emplea -o se intenta emplear- el análisis costo beneficio (ACB) haciéndose, por lo general, una somera referencia al supuesto costo que puede generar sobre el presupuesto público. Esta situación es preocupante porque, como veremos a continuación, (i) el ACB no consiste en considerar únicamente el gasto presupuestal y (ii) no existe norma que no impacte en el presupuesto público.


Es decir, en general, un elemento ausente en los proyectos de ley es un adecuado ACB y, de hecho, pareciera que la inclusión del capítulo sobre el particular en la Exposición de Motivos es una labor que los congresistas y cualquier otra persona con iniciativa legislativa, solo la hacen por cumplir con lo establecido en el artículo 75 del Reglamento del Congreso[1].


Hace unas semanas, con motivo del incremento en los precios de determinados bienes luego de las tragedias ocurridas en diversas zonas del país, la Defensoría del Pueblo presentó el Proyecto de Ley que Sanciona el Acaparamiento y la Especulación de Bienes o servicios en Zonas Declaradas de Emergencia por Desastres. Al respecto, se plantearon una serie de críticas a este tipo de medidas por su impacto negativo significativo en los consumidores. No obstante, más allá de las críticas de fondo, llamó poderosamente mi atención la escasez de rigurosidad en el desarrollo del ACB del proyecto de ley en cuestión (la imagen corresponden a dicha sección).


Esta situación, en nuestro país, es un un problema sintomático. Muchas propuestas legislativas que tienen un impacto significativo sobre la sociedad son presentadas sin la mayor rigurosidad. Ello es especialmente grave pues, no importa cuan buenos sean los fines que persigue un proyecto de ley, sin un correcto ACB, es muy probable que la norma termine siendo contraproducente para la sociedad.


Antes de hablar sobre el ACB, es necesario indicar que toda norma genera un beneficio y un costo social respecto de distintos grupos de interés. Más aún cuando estas propuestas están referidas a la actividad económica. Por ejemplo, una ley que establece fijar precios máximos a determinados bienes puede beneficiar a determinado grupo de consumidores y perjudicar a determinado grupo de productores en el corto plazo. No obstante, en el largo plazo puede perjudicar a otro grupo de consumidores (generando escasez) y beneficiar a otro tipo de productores (los del mercado negro). Además, la fiscalización de una ley de esta naturaleza es un costo que debe soportar la sociedad sino es letra muerta. Como decía el economista Milton Friedman, "no existe lonche gratis". Así, si no se evalúan adecuadamente estos aspectos, una ley, por muy bien intencionada que fuera, podría generar el efecto contrario.


Y es que es que el ACB es precisamente la metodología que permite evaluar los costos y beneficios de los proyectos de ley, con la finalidad de conocer los efectos futuros de la ley. Esta metodología permite cuantitativamente los impactos de las leyes, de tal forma que los legisladores puedan tomar mejor una decisión.


El ACB permite identificar a los diferentes sectores afectados por un proyecto público, y sus procedimientos permiten calcular los beneficios y los costos asociados a cada grupo de interés involucrado, tanto del sector público como del sector privado. Además de la identificación de ganadores y perdedores, y de la cuantificación de dichos elementos, el ACB permite analizar si el proyecto implica o no beneficios netos, es decir que la sociedad como conjunto obtiene más beneficios que costos por efecto de la realización del proyecto[3].


Es importante reiterar que este tipo de análisis resulta mucho más relevante aún cuando la propuesta está referida a restricciones a la actividad económica. En este contexto y con la data correcta, se puede hasta cuantificar el impacto neto de una medida. Por ejemplo, la data económica nos puede ayudar a identificar si es que, y en que magnitud, se produce una escasez de productos ante determinada medida controlista de los precios. Con esta información, claramente se pueden tomar mejores decisiones.


No pretendo hacer un estudio exhaustivo del ACB. No obstante, sí resaltar su neurálgica importancia como herramienta analítica para la evaluación del impacto en las propuestas legislativas y de las distintas alternativas regulatorias. Así, considero que urge mejorar el proceso de emisión de normas por parte del Congreso, así como se viene realizando con el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto Legislativo 1310, Medidas Adicionales de Simplificación Administrativa, en lo concerniente al Análisis de Calidad Regulatoria.


Ya hace algunos años, se presentaron diversos proyectos de ley con el objetivo de hacer un análisis del impacto de las propuestas de normas más exhaustivo[2]. No obstante, años después seguimos con el mismo problema. Cientos de normas que no tienen un adecuado fundamento y que, peor aún, son promulgadas. En virtud de ello, considero que un primer filtro que debe existir antes de recibir o tratar cualquier propuesta legislativa debe ser el relacionado con el cumplimiento del requisito de un adecuado ACB. Este filtro de admisibilidad debe ejecutarse sin emitir juicios previos sobre el contenido y alcances de la proposición. Si no se cumple con el mismo, la propuesta debe devolverse para su adecuación.


Finalmente, uno de los principales indicadores para medir la producción legislativa del Congreso es el número de proyectos de ley presentados y promulgados. Sin embargo, de acuerdo con un estudio de Transparencia, en el cual se revisó una muestra de proyectos de ley durante el período comprendido entre agosto de 2011 hasta setiembre de 2013 de determinadas comisiones, se verificó que al menos el 94% de proyectos carecía de un adecuado ACB. Sería interesante que el Congreso no midiera en bruto los proyectos de ley presentados sino que estos fueran filtrados en la media que se hayan presentado con un correcto ACB, más allá de que se promulguen o no. Así sabremos si están realizando una buena labor.

[1] Reglamento del Congreso

Requisitos y presentación de las proposiciones

Artículo 75. Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos.. (...)

[2] Proyectos de Ley 161 y 630 de 1995.

[3] Guerra-García Picasso, Gustavo. Entre Costos y Beneficios. el Análisis Económico del Derecho en Perspectiva 1. en: Cathedra. espíritu del Derecho n° 1 - Año 1 - noviembre 1997.

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